De Tweede Kamer rond 1860

Nu er bijna een nieuw kabinet aantreedt, zullen de coalitiepartijen ook weer een regeerakkoord presenteren. Hoewel politieke partijen in ‘coalitieland Nederland’ al meer dan een eeuw overeenstemming moeten hebben over het te voeren beleid, is het fenomeen regeerakkoord van relatief recente datum. Vóór de jaren zestig kwamen de partijen die met elkaar wilden regeren vaak slechts een regeringsprogramma overeen.

In tegenstelling tot een regeerakkoord, waaraan de Tweede Kamerfracties van de coalitiepartijen zich committeren, is een regeringsprogramma een door de formateur opgestelde lijst van beleidsvoornemens waar met name kandidaat-ministers die tot een kabinet toetreden zich in moeten kunnen vinden. In dit laatste geval zijn Kamerleden van coalitiepartijen veel vrijer om zich op te stellen tegenover het door de regering gevoerde beleid.

In de negentiende eeuw was het opstellen van een regeringsprogramma geen gewoonte, laat staan het sluiten van een regeerakkoord. Er waren immers ook geen partijen in de moderne zin van het woord die zich aan afspraken konden binden. Ministers werden door de koning benoemd en het vertrouwen werd met name in de persoon van de aantredende bewindspersoon gesteld. Zo kon het zijn dat uitgesproken liberale ministers met collega’s van behoudende signatuur in één kabinet zitting namen.

Donker was echter wel voorstander van regeringsprogramma’s. Nadat Gerrit Schimmelpenninck in mei 1848 als voorzitter van de ministerraad was afgetreden omdat hij het niet eens was met de voorgestelde grondwetsherziening, presenteerde Donker in de Tweede Kamer het programma van de overgebleven en nieuw aangetreden ministers. Hij stelde dat de herziening gewoon doorgang moest vinden en ontvouwde daarnaast een uitgebreid bezuinigingsprogramma. Dit deed hij nog eens dunnetjes over toen de ministersploeg in november van dat jaar definitief werd aangesteld.

De ministersploeg was geen lang leven beschoren en de koning vroeg Donker en zijn collega Lightenvelt (‘Licht en Donker’) te zoeken naar een alternatief kabinet. Thorbecke was de gedoodverfde kandidaat voor het leiderschap hiervan. Donker, die wist dat koning Willem III een duidelijke aversie had tegen de Leidse hoogleraar, suggereerde de koning daarom om hem een programma te vragen, net zoals Donker dat zelf eerder had gegeven. De Thorbeckiaanse pers was verbolgen over de ‘vernederingen’ die Donker hun leider liet ondergaan. Toen Thorbecke dan ook resoluut weigerde en Kamervoorzitter Van Goltstein werd benaderd, haastte Donker zich om zelf een programma op te stellen, formeel om te laten zien hoe eenvoudig dit was, maar feitelijk om de formatie te bespoedigen. Van Goltstein besefte daarop in welke slangenkuil hij zich bevond, trok zich terug en Thorbecke kwam weer in beeld. Donker wist dat hij nu aangekeken zou worden op alle vertraging die de formatie opliep en wist niet hoe snel hij zich moest ontdoen van het formateurschap. Thorbecke werd daarop door de koning benoemd tot formateur en binnen enkele dagen had hij zijn kabinet – zonder schriftelijk programma – rond. Toen Donker en Groen van Prinsterer vervolgens in de Tweede Kamer Thorbecke alsnog een programma probeerden te ontlokken, antwoordde deze met zijn beroemd geworden uitspraak: ‘Wacht op onze daden!’.

Donker was wat betreft zijn vraag om een programma zijn tijd vooruit. Tegenwoordig zijn er weinigen die nog in twijfel trekken dat een aantredend kabinet ten minste de belangrijkste uitgangspunten van het nieuwe beleid op papier moet zetten. Dit leidt over het algemeen dan wel weer tot veel langere formaties dan in de negentiende eeuw het geval was…